De laatste ontwikkelingen rond PLOOI

Door Arjan Versteeg

De afgelopen weken was er veel nieuws over het Platform Openbare OverheidsInformatie (PLOOI). De minister van BZK heeft per direct de ontwikkeling van dit platform in de huidige vorm stopgezet en er zal een minimale oplossing voor in de plaats komen. In dit artikel lichten wij de achtergronden van deze ontwikkelingen toe en de gevolgen ervan. Daarnaast geven we  kort aan wat dit betekent voor de metadata die wij het afgelopen jaar aan onze Model-DSP’s hebben toegevoegd. Zie voor uitgebreide informatie versie 1.5 van ons whitepaper De Wet open overheid en het Model-DSP.

Achtergrond

Met de inwerkingtreding vorig jaar van de Wet open overheid (Woo) hebben overheidsorganen niet langer alleen te maken met de passieve openbaarmaking, maar ook met de verplichte actieve openbaarmaking. Bij de passieve openbaarmaking maakt een overheidsorgaan op basis van een verzoek informatie openbaar; kortom wat voorheen de Wob-verzoeken waren. Daar is in de Woo het actief, op eigen initiatief openbaar maken van informatie aan toegevoegd, om op die manier tot een meer transparante overheid te komen. In de Woo zijn een aantal informatiecategorieën aangewezen die bestuursorganen op termijn verplicht actief openbaar moeten maken via een landelijke voorziening, PLOOI.

PLOOI is in 2018 door het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP) ontwikkeld in opdracht van het Ministerie van BZK. De website open.overheid.nl dient als portal om in PLOOI te zoeken. In plaats van de huidige circa 1800 websites van Nederlandse overheidsorganen komt er één centrale plek waar burgers, journalisten, belangengroepen en ook professionals zoals juristen en ambtenaren alle openbare overheidsinformatie terug kunnen vinden. Op dit moment zijn er al 281.746 documenten op PLOOI te vinden. Dit zijn vooral documenten van de Rijkoverheid: de Eerste en Tweede Kamer en de ministeries.

Aanvankelijk was het idee dat PLOOI primair een verwijsindex zou zijn, waarin organisaties hun openbaar gemaakte documenten goed vindbaar konden maken en belangstellenden op één plek openbare documenten konden vinden. De overheidsorganen zouden hun informatie met behulp van een eigen voorziening online beschikbaar moeten maken en deze zou via PLOOI voor eindgebruikers worden ontsloten. In januari 2021 is echter tijdens de behandeling in de Tweede Kamer artikel 3.3b aan de Woo toegevoegd. Daarmee hebben bestuursorganen de verplichting gekregen om voor de actieve openbaarmaking van de specifiek in de wet genoemde informatiecategorieën gebruik te maken van PLOOI. De verwachting was dat door documenten op te slaan in PLOOI de totale kosten voor openbaarmaking zouden verminderen, doordat bestuursorganen daar zelf geen faciliteiten voor hoeven te ontwikkelen.

In opdracht van het ministerie van BZK heeft KOOP vervolgens de opzet van PLOOI ingrijpend aangepast met een andere onderliggende infrastructuur en zoektechnologie ten behoeve van de verwachte grotere aantallen documenten. Bovendien heeft KOOP de aanlevermogelijkheden beperkt tot een handmatig Aanleverloket en een geautomatiseerde systeemkoppeling (de aanlever-API). Terwijl KOOP bezig was met deze ontwikkelingen, waren er echter nog veel onduidelijkheden. Zo zouden documenten op twee plekken moeten worden beheerd: binnen de informatiehuishouding van het bestuursorgaan én op PLOOI. Dit staat op gespannen voet met het Common Ground-uitgangspunt dat data bewaard wordt bij de bron én bovendien maakt dit de vernietiging en overbrenging op grond van de Archiefwet complexer. Daarnaast was er onduidelijkheid over de verhouding tussen de metadata die voor PLOOI verplicht zouden worden gesteld en de norm Metagegevens voor duurzaam toegankelijke overheidsinformatie (MDTO).

Onderzoeken naar invulling PLOOI

De definitieve koers voor de verplichte actieve openbaarmaking wordt bepaald binnen de interbestuurlijke Stuurgroep PLOOI. In deze stuurgroep zijn de departementen, de Hoge Colleges van Staat, de uitvoeringsorganisaties van de Rijksoverheid en de koepelorganisaties van de decentrale overheden (VNG, UvW, IpO) vertegenwoordigd. Onder leiding van het ministerie van BZK zijn in 2022 verschillende onderzoeken uitgevoerd om de besluitvorming binnen de stuurgroep te ondersteunen. In afwachting van die onderzoeken heeft het ministerie van BZK in het najaar van 2022 KOOP de opdracht gegeven om haar ontwikkelteams in omvang af te schalen, omdat de ontwikkeling van PLOOI in een sneller tempo plaatsvond dan de besluitvorming over de implementatiestrategie binnen de stuurgroep.

Het eerste onderzoek dat op verzoek van BZK is uitgevoerd richtte zich op de kosten en baten van de verplichting voor bestuursorganen om gebruik te maken van PLOOI voor de actieve openbaarmaking. In 2018 werd een maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA) uitgevoerd voor de Woo, maar toen maakte deze verplichting nog geen onderdeel uit van de wet. Daarom heeft begin 2022 de CIO van het ministerie van BZK geadviseerd om uit te zoeken wat de kosten en baten zijn van het verplicht gebruikmaken van PLOOI. De combinatie Ecorys/PBLQ, die ook de aanvankelijke maatschappelijke kosten baten analyse heeft uitgevoerd, heeft in juli 2022 haar aanvullende onderzoek gepresenteerd waarin de kosten en baten zijn bepaald voor drie mogelijke uitvoeringsscenario’s:

1. De bestuursorganen publiceren zelf en leveren voor elk document een hyperlink en metadata aan bij PLOOI. Bij een zoekvraag haalt PLOOI de publicatieversie bij de bron op.
2. De bestuursorganen sturen de publicatieversie van elk document met metadata naar PLOOI en het stuk wordt openbaar gemaakt op een centraal portaal van PLOOI.
3. De bestuursorganen publiceren zelf en laten PLOOI het domein weten waar de gepubliceerde informatie is te vinden. PLOOI biedt een centraal zoekportaal waar met een zoekbox alle domeinen kunnen worden doorzocht. Voor de zoekfunctie kan gebruik worden gemaakt van publiek beschikbare zoekmachines zoals Google. Bij een zoekvraag haalt PLOOI de publicatieversie bij de bron op en er worden geen metadata aan de documenten toegevoegd voor PLOOI.

Het resultaat van de analyse is dat de verplichting om gebruik te maken van PLOOI tot meer kosten leidt dan begroot tijdens de MKBA-analyse uit 2018. Over een periode van 15 jaar bedragen de kosten voor ontwikkeling, implementatie en beheer voor scenario 1 en 2 ongeveer 103 tot ruim 125 miljoen euro, terwijl bij scenario 3 de kosten beperkt blijven tot circa 4 miljoen euro. Aan de andere kant worden voor scenario 1 en 2 potentieel meer baten verwacht dan voor scenario 3 zoals betere zoekfunctionaliteit, grotere actualiteit van gepubliceerde documenten, beschikbaarheid van managementinformatie en de mogelijkheid om documenten aan elkaar te relateren tot themadossiers. In de memorie van toelichting van de Wijzigingswet Woo werd een besparing op de publicatie door bestuursorganen zelf verwacht wanneer voor scenario 2 zou worden gekozen, maar in de praktijk blijkt dat veel bestuursorganen zelf zullen blijven publiceren om meer openbaar te maken dan verplicht is in de Woo en op die manier aan de inspanningsverplichting te voldoen.

De analyse eindigt met de aanbeveling om een visie te ontwikkelen hoe uiteindelijk de gebruiker door PLOOI geholpen zal worden in het vinden van openbare overheidsinformatie. Dit om ervoor te zorgen dat de oplossing voldoet aan de wensen van de gebruiker en om ‘overdimensionering’ van de oplossing te voorkomen. Op basis van die visie dient een helder programma van eisen te worden opgesteld, waarin rekening wordt gehouden met de bestaande en in ontwikkeling zijnde componenten en de aansluiting op de vereisten uit de Archiefwet en de Wet hergebruik overheidsinformatie. Bestuursorganen dienen combinaties van oplossing te worden geboden voor de actieve openbaarmaking.

Het tweede onderzoek dat bepalend was voor PLOOI is het op verzoek van de minister van BZK opgestelde BIT-advies Platform Open Overheidsinformatie van de Adviescollege ICT-toetsing uit november 2022. Ministeries dienen alle ICT-projecten van meer dan 5 miljoen te melden bij het Adviescollege. Zij beoordeelt de slaagkans van het project en geeft adviezen ter verbetering. Het adviescollege concludeert in haar advies dat een bruikbaar centraal platform voor de Woo nog ver weg is, omdat de gekozen oplossingsrichting onvoldoende passend is, er onvoldoende grip is op het programma PLOOI en omdat de ontwikkelaanpak onvoldoende gedegen is.

Het adviescollege adviseert de minister om een eenvoudiger centraal platform te realiseren dat sneller geïmplementeerd kan worden. KOOP dient direct de doorontwikkeling van de huidige versie van PLOOI te stoppen. Er dient een nieuw ontwerp te worden gemaakt voor een snel te implementeren oplossing voor een centraal platform met een minimale aansluitlast voor bestuursorganen. Die oplossing bestaat uit twee onderdelen:

1. een verwijsindex waarin de eindgebruiker per informatiecategorie of per bestuursorgaan openbaar gemaakte informatie kan vinden door verwijzingen naar de betreffende documentenverzamelingen; en
2. een zoekfunctie over de documenten binnen die documentverzamelingen (zonder dat er eisen worden gesteld aan metadata van individuele documenten).

Tegelijkertijd met het realiseren van deze minimale oplossing dient BZK een eenduidige en werkbare interpretatie van de Woo op te stellen en deze met vertegenwoordigers van de betrokken bestuursorganen te valideren. Het minimale centrale platform dient pas doorontwikkeld te worden als die interpretatie duidelijk is en wanneer uit het praktijkgebruik de noodzaak van de doorontwikkeling blijkt. De besluitvorming dient te worden onderbouwd met alternatieven, met een kosten- en bateninschatting en een plan met heldere doelen en eisen. Indien delen van het huidige PLOOI alsnog kunnen worden gebruikt, moet de technische kwaliteit worden onderzocht en indien nodig verbeterd.

De minimale oplossing

De minister van BZK heeft 23 december 2022 aan de Tweede Kamer laten weten voornemens te zijn de aanbevelingen van het Adviescollege ICT-toetsing op te volgen. De ontwikkeling van PLOOI door KOOP op basis van het huidig ontwerp is per direct stopgezet. Er wordt een fundamenteel gewijzigd ontwerp opgesteld dat snel te implementeren is met een minimale aansluitlast voor bestuursorganen. De nieuwe oplossing zal enkel bestaan uit een verwijsindex en een zoekfunctie. Dit betekent dus dat de bestuursorganen hun openbaar te maken informatie op een eigen weblocatie zullen gaan publiceren en deze niet hoeven aan te leveren bij PLOOI. Vanuit één plek zal die informatie toegankelijk en doorzoekbaar worden gemaakt. Na realisatie van deze minimale variant zal op basis van gebruikersonderzoek beoordeeld worden in hoeverre de openbaar gemaakte informatie voldoende vindbaar en doorzoekbaar is. Op basis van een richtinggevend kader en een afweging van de kosten en baten zal dan besloten worden over een eventuele doorontwikkeling van het platform.

Tijdens de Stuurgroep PLOOI van 22 februari 2023 zal er over het herontwerp van deze minimale oplossing worden besloten. De verwijsindex zal waarschijnlijk de naam Woo-index krijgen, omdat de term verwijsindex een pleonasme is: iedere index bestaat immers uit verwijzingen. Het ziet ernaar uit dat het reeds bestaande Register van Overheidsorganisaties de plek zal worden waar bestuursorganen aan kunnen geven op welke locatie zij documentverzamelingen online openbaar hebben gemaakt. Dit register bevat momenteel onder ‘classificaties’ al een aanduiding of het betreffende overheidsorgaan onder de Woo valt. Overheidsorganen kunnen  een account aanvragen om aan het register de verwijzingen naar hun online openbaargemaakte collecties te kunnen toevoegen.

Er worden zo weinig mogelijk eisen gesteld aan de openbaarmaking. Waarschijnlijk komt KOOP met aanbevelingen voor metadatering om de informatie zo goed mogelijk via PLOOI te kunnen ontsluiten. Voor de collecties die al centraal beschikbaar zijn (zoals de op DROP gepubliceerde bekendmakingen), geldt nog steeds dat deze automatisch door KOOP via PLOOI worden ontsloten. Wanneer de Stuurgroep eind februari dit herontwerp zal vaststellen, is de verwachting dat in het derde kwartaal van 2023 de oplossing operationeel zal zijn, zodat openbaargemaakte informatie vanaf dat moment via het landelijke platform te ontsluiten is.

Gevolgen voor de metadata in het Model-DSP

Tot zover alle ontwikkelingen rond PLOOI tot op dit moment. Dit betekent dus dat alle overheidsorganen voor de in de Woo benoemde informatiecategorieën (die niet reeds via andere kanalen worden gepubliceerd) een online locatie in moeten gaan richten waar zij de betreffende informatie kunnen publiceren en via PLOOI kunnen ontsluiten. De eerste stap bestaat nog altijd uit het concreet maken van de informatiecategorieën uit de wet: om welke documenten gaat het precies en in het kader van welke werkprocessen worden die documenten ontvangen of opgemaakt. Die hele inventarisatie is al door de redacties van de verschillende Model-DSPˈs uitgevoerd. Bij de werkprocessen is aangegeven of er informatie ontsloten moet worden via PLOOI en bij de specifieke documenttypen is vervolgens aangegeven voor welke documenttypen dit geldt. Op het moment dat een gebruiker van de i-Navigator aan de werkprocessen de eigen informatiesystemen heeft gekoppeld, is ook duidelijk waar die documenten worden opgeslagen en vanuit welke systemen er dus op de eigen website zal moeten worden gepubliceerd.

Omdat de verplichting tot actieve openbaarmaking na besluitvorming door de Stuurgroep PLOOI per informatiecategorie met een Koninklijk Besluit zal worden bekrachtigd, blijft de relatie tussen de documenttypen en de in de Woo benoemde informatiecategorieën van belang. Dit is in de i-Navigator op documenttype-niveau terug te vinden in het veld PLOOI grondslag.

 In de Woo zijn termijnen bepaald waarbinnen de informatiecategorieën verplicht openbaar moeten worden gemaakt. Of de documenten nu in PLOOI worden opgeslagen of op de website van het betreffende overheidsorgaan worden gepubliceerd en via PLOOI worden ontsloten, dat maakt voor de termijn waarbinnen de informatie openbaar moet worden gemaakt niet uit. Deze termijnen zijn in de i-Navigator op documenttype-niveau terug te vinden in het veld PLOOI Publicatietermijn.

De implementatiestrategie zoals de Stuurgroep PLOOI die in juni 2022 heeft vastgesteld blijft gewoon gelden. De verplichting tot actieve openbaarmaking gaat dus per informatiecategorie voor alle overheidsorganen gelden en de eerste fase bestaat uit vier informatiecategorieën: de bereikbaarheidsgegevens van het bestuursorgaan, de vergaderstukken van het vertegenwoordigende lichaam, convenanten en de Woo-verzoeken. Binnenkort zal aan de i-Navigator het veld PLOOI fasering worden toegevoegd waarin we op documenttype-niveau aangeven welke documenttypen onder deze eerste fase vallen.

Waarschijnlijk doet KOOP de aanbeveling om bij het openbaarmaken van de informatiecategorieën op de eigen website gebruik te maken van metadata afkomstig uit de door KOOP ontwikkelde en beheerde TOOI-waardelijsten, om op die manier de informatie zo goed mogelijk via PLOOI te kunnen ontsluiten. Het zal hierbij gaan om de metadata thema en documentsoort (die ook al waren opgenomen in de interface van het Aanleverloket van PLOOI zoals tot november van vorig jaar was ontwikkeld). Op basis van eerdere berichten was bij de documenttypen in de i-Navigator al een veld opgenomen met de naam PLOOI TOP waarde waarin is aangegeven onder welke waarde uit de TOP-lijst (Thema-indeling Officiële Publicaties) het documenttype valt. Wat betreft de waardenlijst PLOOI documentsoorten zijn wij nog in afwachting van de besluitvorming door de Stuurgroep PLOOI. Zodra duidelijk wordt of bestuursorganen deze metadata aan individuele documenten dienen toe te voegen (of wanneer KOOP dat zal aanbevelen), zullen wij die metadata alsnog toevoegen aan de documenttypen van het Model-DSP.

Wij houden alle ontwikkelingen in de gaten en verwerken deze in ons whitepaper De Wet open overheid en het Model-DSP . Die is hier te vinden.

Bronnen:

Ecorys & PBLQ   Scenario-onderzoek PLOOI: Kosten en baten van de verplichtstelling gebruik PLOOI in drie mogelijke uitvoeringsscenario’s (28 juli 2022)
VNG   Grip op informatie – Aansluiten op PLOOI (7 november 2022)
Adviescollege ICT-toetsing   BIT-advies Platform Open OverheidsInformatie (28 november 2022)
Ministerie BZK   Reactie op BIT-advies Platform Open OverheidsInformatie (23 december 2022)
VNG   Digitale sessie projectleiders Woo (2 februari 2023)